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学政掌一省之学校政令和岁科两试，是管理一省学校教育之官。本丈通过对清代学政体制从学道变为学院的过程的考察，指出虽然在法令上看，从雍正四年起才以加街的方式使学道都成为学院，但在实际上，雍正即位后，从未任命过一位学道。雍正朝将学政由学道改为学院，在体制上完成了一项变革，各省学政之官不再与地方替抚有统属关系，获得独立选拔人才的权力。
太平天国干王洪仁开后述其宗兄洪秀全起义以前参与科举考试之事云:“每场榜名高列，惟道试不售。”据清朝制度，童生进学，经县府两级考试后，最后须经学政考试录取。学政掌一省之学校政令和岁科两试，是管理一省学校教育之官，当时通称“学院”;故学政一级的考试，被称为“院试”。洪秀全未能通过学政的考试，因而不能进学，成为秀才。对此，洪仁开何以称为“道试不售”?这与清代提学官的官制变化有关。清前期，顺天、江南、浙江的学政以翰林官出任，为提督学政，称为学院;其他各省的学政则以道府及各部郎中之进士出身者任之，为提调学政，称为学道。雍正四年，各省学政之由道府部属出任者，俱被授以编修、检讨之衔，也就是使他们有翰林官之衔，于是，学政都可称为学院而“无道衔矣”。道府郎中是四五品官，编修检讨是正从七品官;四五品官要加上正从七品官之衔，才能提升称谓，这是当时为了抬高翰林官的地位以笼络读书人的一种作用。百年后，对洪秀全未能通过学政一级的考试因而不能成为秀才一事;洪仁开以旧称称为“道试”不售，这使后来有人有所误解。研究太平天国史的简又文从洪仁开的话，以为洪秀全是未通过广州府以上的“广罗肇道”的考试。这是双重的误解。“府”以上的系以地区之名之的“道”，多为分巡分守的官员;据《清史稿》职官三“分巡道”下有:广东广肇罗道，兼水利，驻肇庆。广肇罗道与考试事务完全无关。
以下对清代学政体制从学道变为学院之过程，作一考察。
清初政制，多沿用明制。明朝自正统初元起，北南两直隶及十三布政司各置提学官一员:两直隶即北南两京以御史督学、十三布政司即十三省以按察使司金事提学。清人关之始，基本袭用这一制度。顺治元年六月，命都察院河南道监察御史曹溶“提督顺天学政”。顺治二年克南京，明福王小朝廷瓦解，清廷命湖广道御史高去奢“提督江北学政”，浙江道御史陈昌言“提督南直学政”;而在其它各省，依其军事之进展，陆续任命了提学道:元年十月以礼部郎中房之琪为山东按察使司金事提调学政;二年二月以户部郎中刘庆蕃为河南按察使司金事提调学政;升天津道参议孙肇兴为山西按察使司副使提调学政，以及稍后任命湖广按察使司金事、江西按察使司副使为提调湖北、湖南、江西学政等。明代和清初的“道”，是辅佐一省布政使司、按察使司分掌政务的机构和官员，布政使司在布政使之下设参政、参议，分守各道或任一省的粮储、屯田等事，按察使司在按察使之下设副使、金事，分巡各道或任兵备、释传、提学等事。参政、参议、副使、金事的品级稍有高下，但都是道职。明代和清初各提学道大多数由金事担任，少数也有以副使或参议担任的。他们都是“道”一级的官员。
北京南京以御史提督学政和各省主要以金事提调学政的体制，至顺治十年稍有变化。这年五月丁丑，都察院左都御史金之俊奏言:“直省提学，例以金事道分遣视事。若徽辅为首善之区，江南为人才之会，请以翰林官简用。”
金之俊所说的江南，即明之南直隶，顺治二年改为江南省，但分设南北两学政。顺治帝同意金的建议。六月辛酉，由内院议奏:“内院题请以翰林五品官以下提督直隶、江南、江北学政，其学习满书者不差。报可。”
翰林五品官以下，指翰林院侍读学士、侍讲学士、侍读、侍讲、修撰、编修、检讨和詹事府庶子、中允、赞善、谕德、洗马等官。数日后即派出谕德、侍讲出任这三处的新学政。但时而不久，局面有大变动，顺治十一年九月忽又有改“江南江北提督学院为提学道”
学院、学道之称、之别，在清初就已存在。上引之谕旨即说明了“提督学院”与“提学道”两称谓的存在;此前顺治九年颁直省儒学明伦堂卧碑文中亦有句:“朝廷建立学校……设学院、学道、学官以教之。”这两件文书联系起来，可见“提督学政”即是“学院”，“提调学政”则是“学道”。从“提督学政”、“提调学政”两称谓来看，他们所掌都是“学政”，学政一词既用以指管学之政，也用以指管学之官。“学政”最基本的职掌是:“掌直省学校生徒考课黝险之事。以岁、科二试，巡历所属府州，进诸生而抡文艺，程品行，升其贤者能者，斥其不率教者。”具体说来，学政到任后，按临各府州县，举行岁考、科考，以考试选拔童生进学为生员即秀才，并对各等秀才如糜生、增生、附生进行考试甄别，确定得参加乡试者即考试举人者的资格，还对各府州县的学官如教授、学正、教谕、训导进行考察，或举荐，或留任，或致仕、究革。这些职责，提督学院或提学道都是一致的，并无区别。但如前所述，两者的任职资历和出身不同:前者多由词臣、科道(各科给事中和各道监察御史)出任，是学院;后者则由部属、道、府以金事、副使之职出任学道。两者的地位也不同。如对教官即对各府州县学学官的考核，如该省学政是学道，则由布、按两司会同学道考核，开送督抚具题。如是学院，则由两司开送，由督抚、学院会同考核具题。学院具有与督抚并立的地位而学道则否。江南北原以御史督学，本有“学院”的地位。一年前金之俊以“人文之会”为言，奏准以词臣督学，其意是更加重视江南北的人文地位。而这时却径直改江南北学政为提学道，与其他省相等。这似乎别有深意。
在明清科举时代，乡、会二试为抡才之大典。清朝各省乡试定于子午卯酉年之秋，俗称大比之年，中式者为举人。次年即戊辰丑未年春，举人进京会试，中式者经廷试而为进士，其一甲三名即俗称状元、榜眼、探花者。会试由皇帝派部院大臣主持，乡试则由朝廷派员分赴各省为正副主考。而各省学政在三年任期内行岁、科二试，选拔生童进学为秀才和对秀才进行甄别考核，为乡、会试提供主要的人才来源。顺治朝初年，会试之总裁和乡试之典试者，颇有以非科目出身者及以举人、拔贡出身的人充任的事例。顺治八年皇帝亲政后，规定了各直省典试者的任职资格比顺天、江南的正副主考，浙江、江西、福建、湖广的正主考，都差翰林官;后四省的副主考和山东省的正主考，差各科给事中;其它各省差六部司官、中书、行人等，各有等差。这与顺治十年定直隶、江南均以词臣任学政是相应的，说明了看重江南人才之盛的地位。但顺治十四年七月丙午却降旨称:“江南在明亦直隶，故典试皆用词臣。今既改省，以后着照浙江一体题差。”“照浙江一体题差”，意指正考官为翰林而副考官应为给事中。江南由明之直隶改省已十余年，此时忽以业已改省为理由，试差降顺天一等，联系到两三年前江南之学差降为道职，似可以看出这时清廷中枢对江南士林的态度有了变化。顺治十四年，顺天、江南乡试都因舞弊案而兴大狱，而江南乡试遭受的打击尤其惨酷，两主考、十八房考除一人已死外全部斩绞，妻子家产皆籍没人官;举子杖责、流放极边多人。这些，实际上是顺治后期满汉矛盾、南北矛盾相当尖锐、南方士人颇受打击的反映。
学政而为道职，在体制上，时人认为有其弱点。它“既带按察司衔，不得不少屈于督抚，往往阿附迁就，不能自举其职。明万历初，谕督抚不许侵提学职，恐正是有所为而发。但体制如此，必难有根本改进。康熙前期，有言官正是据此而陈奏学政为道职之弊。康熙十二年陕西道御史胡三祝奏言:各省学政为提学道，则督抚是其上司;提学道本职为按察司金事或副使，或布政司参议、参政，则布、按两司就是学道的堂官，全省各守道巡道都是学道的同寅，“设有嘱托，不能排其情面，故难以尽录真才。”他建议，嗣后除直隶仍以儒臣提督学政外，各省学差也以编修、检讨等翰林官和科、道衙门内的进士出身者，部属内进士出身而文品素著者，开列名单，由皇帝亲自考试，选中者“俱授以学院官衔，使之尽心职掌。”康熙帝批了“该部议奏”，但未见下文，可能是不久发生三藩之乱而搁置。以后，康熙二十年，又有江南道试御史郑为地提出类似建议。他认为，现行各省学道由部郎府道之进士出身者按棒升转的办法，一是合格可升转者人数少，二是府道升转以前都忙于公务，“簿书鞍掌”，文理久疏，难以胜任。“故学臣一差，今日有不得不变通之势”。他建议，“应照顺天例，兼用词臣”，由内阁部院保举词臣及部属中文望素著操守廉洁者，请皇帝遴选点用。郑为地此奏也未见下文。但事实上，他们的意见是有影响的。三年后，康熙二十三年御史张集疏请慎学政之选，帝命九卿科道会议，吏部遵旨会议奏准:“学政关系文教，造就人才。嗣后停其论捧补授。顺天学政缺，应将侍读、侍讲、谕德、洗马，概行开列，恭请简用。江南、浙江学道，停其补用郎中道府，应将侍读、侍讲、谕德、洗马、中允、赞善，亦概行开列，恭请简用。其余各省学道，将应升进士出身之五部郎中及参议道、知府等官，选择开列，恭请简用。”
这就是恢复到了顺治十年的制度而又略有改变:浙江与江南一样由翰林官任学政，称为提督学政，为学院;各省的提调学政，必须是进士出身并去除了按捧升转的老办法，改为由皇帝选择。这是对各省主管学校教育和考核选拔人才之官的本身文化素质，更加予以重视的表现。
实行这一体制时也有个别例外情况。康熙三十三年正月“以直隶守道邵嗣尧提督江南学政”。邵嗣尧，进士出身，久任知县，有循声，行取为江南道御史，出为直隶守道;江南学政缺出，康熙帝特命督学江南，颇能胜任。这是特例。在此前后，有以兵部督捕右理事官顾藻、兵部右侍郎李光地提督顺天学政者，但他们任兵部官以前本来都是翰林官。
康熙三十九年，原由部属道府差出的各省学道，康熙帝提出由部属与翰林并差。这引起了各省学政成分、地位的逐渐变化。这年七月，他对大学士等说:“观翰林官及庶吉士内有极贫者，衣服乘骑，皆不能备……翰林官专司文翰，更无他事。各省学道员缺，应与郎中并差，任满之日，仍各回衙门。”经礼部等议旨会准，决定以后各省学道缺出，侍读、侍讲以下翰林官，开列职名，由皇帝钦定，贫者每月给银三两。
于是，顺天、江南、浙江以外的各省逐渐有翰林官任学政。从《实录》看，首先是山西，康熙四十年三月，以侍读汪溉提督山西学政。其次是陕西，四十一年六月，侍讲胡作梅提督陕西学政。接着在该年十一月又任命了一批学政，其中有以翰林官编修、检讨、右庶子和御史提督山东、湖广、福建和河南的学政。而同时派出的江西、广东、四川、云南等省学政，则仍由郎中、知府转们:各该省的副佼或金事，提调学玫。四十三年二月丙子，有“礼部议复提督贵州学政张豫章疏言“的记载，则贵州提学追此前也已为提督学政，但张的本职及出任年月未见记载。又，同年三月甲辰，“命提督浙江学政文志鲸回京，调广西学道靳让提督浙江学政，贵州学政张豫章兼督广西学政”，则广西学道此时也已为提督学政。至四十四年十二月，顺天、江南、浙江、山西、陕西、山东、河南、湖广、江西、福建、广东、广西、云南、贵州、四川各省都由词臣及少数科道官出任提督学政。
清初派出学政，员数和辖地，曾有变化。康熙四十四年全国学政共十五差，此时全部都是“提督学政”而无“提学道”;但情况并非在制度上取消了“学道”，而是在人选来源上翰林、科道一时兴会凑合的结果。康熙四十四年后至六十一年间，除顺天、江南、浙江外其它各省仍出现有若干“提学道”。
康熙三十九年原说的“学道”缺出，可由翰林、部郎并差，而实行的结果是，翰林及少数科道出任的是“提督学政”，不系道衔;由部郎出任的“提调学政”，都系金事或副使之道衔。康熙“四十二年，定由京堂、翰詹科道任者为提督学院，由部郎任者，仍为提学道。”这就是实际上改变了顺治年间以“地”定学政之缺为学院或学道的制度，改为因“人”的资历地位而定缺。人变换了，原来的提学道可变为提督学院;反之亦是。从上表还可以看出，虽然各省学政之为学院或学道，可以因人而异，但十七年间，学院已占多数。顺天、江南、.浙江、山西、山东、广东、贵州七省，十七年间所派全为“提督学政”，山东、山西各一例是科道，其它全为翰林官。陕西、福建、四川三省各有一例是郎中以金事提调学政，其他各差都由翰林官提督学政。河南、湖广、杯西、云南、广西五省，派郎中以金事提学与派词臣督学互见。学政应三年一差，但人事变动不一，表内十七年，共九十八差，学院七十九差，占八成，学道十九差，只占二成，由此可见学道逐渐改为学院的趋势。
雍正四年是“提学无道衔”的法令上的界限，此后不再有学道而都是学院。这年十一月辛卯，皇帝谕大学士:“各省学政有教导士子之责，关系甚重。乃向来定例，由翰林科道简用则为学院，由部属简用则为学道，不论其现任之职掌，但论其前任之官职，似未允当。应作何划一之处，著会议具奏。”嗣议:凡郎中等官应差督学者，一体称为学院;雍正帝改定为郎中等着加编、检等衔，一体称为学院。他在定议当天派出了一批提督学政，其中有一名吏部郎中宋在诗，被加以翰林院检讨之衔，提督四川学政。郎中是部以下一司的主管，当时是五品官，而编修、检讨只是正从七品，雍正帝定为郎中加编、检之衔始得为学院，与顺、康时期编、检得任学院而部属、道府只能任学道，事属一律。当时，翰林、御史、给事中品级虽低，但是清贵近臣，从朝中出差外地，地位与部属、道府大不相同，如前已述，这一方面是重视文人，另一方面也是帝王的一种作用。
法令上虽从雍正四年起才以加衔的方式使学道都成为学院，但在实际上，雍正帝继位后，从未任命过一位学道，据《实录》中的记载，他任命的都是提督学政的学院，所谓“由部属出则为学道”的旧例，他即位后早就在实际上加以破除。雍正元年九月己亥:“以礼部郎中吕大樱提督山东学政。”以郎中而径直“提督学政”，这是首次。就在前一年，康熙六十一二月，他父亲康熙帝尚在位时，吏部郎中杨万春被任为河南按察司金事提调学政，相比之下，就可知前述礼部郎中吕大樱之出任提督学政，是由雍正帝破了旧例。
雍正朝将学政由学道都改为学院，在体制上完成了一项变革，各省提学之官不再与地方督抚有统属关系，在这一点上实现了几十年前建言者的愿望:学政可以拒绝督抚司道的说项而独立选拔真才了。但能否选拔真才，更重要的还在于其它因素，在于学政自己。顺康雍乾时期，君主虽大体有为，但对贪酷腐败之风，并无力量也不可能加以肃清。提学衙门号称人文之渊蔽，而腐败不减其它。顺治帝曾指斥说:“提学官未出都门，在京各官开单嘱托。既到地方，提学官又访探乡绅子弟亲戚，曲意逢迎，甚至贿赂公行，照等定价。”康熙朝，御史曾直言指出，“国家虽重学臣之选，而学臣殊不自重，私书请托，货赂公行，以致市井贾竖皆得厕身簧序”。明珠任事时，“应升学道之人，率往论价”、“学道皆多端取贿”雍正帝指责:“向来学政悠行贪劣，以国家兴贤造士之途，视为射利营私之地。”“此无他，当时之吏治，实心为民者少，谋私利者多故也。京中官员，大多希望出差谋利，关差、盐差、按差、学差、试差都是。康熙后期渐有京堂卿寺等较高级官员放学差之例，于是有京卿、翰林、御史、郎中争抢学差之奇闻。康熙辛卯壬辰间，“京堂小九卿谋出学差，挽台中疏参翰林部郎不可出学差，一时造为小说，有‘小京卿密谋翻大局，死御史卖本作生涯’，‘老郎中掣空签，望梅止渴;穷翰林开白口，画饼充饥’四段。”辛卯壬辰为康熙五十、五十一年，从以上的学差表，五十一年确有派出大批学差之事。京卿和穷翰林、老郎中争出学差，无非为一利字。在这种情况下，当然说不上一心为国求贤。这样的问题就不是官制的变更所能解决的了。
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